対談

自著を語らせる

――地方財政学者がみる『空き家対策の実務』の世界

上智大学法科大学院教授　北村喜宣〔Kitamura Yoshinobu〕

九州大学大学院経済学研究院准教授　八木信一〔Yatsuki Shin-ichi〕

北村喜宣，米山秀隆，岡田博史／編
A5判，278頁，
本体2,200円＋税

北村　2014年11月に「空家等対策の推進に関する特別措置法」（空家法）が制定されたことから、空き家に対する関心が全国的に高まっています。そうした中で、今年の3月に、私が編者の1人となって『空き家対策の実務』を刊行しました。空き家対策は公共政策の1つですから、多くの学問分野に関係します。本日は、地方財政学からの光を当て、本書について、内容をより深くお伝えします。

八木　九州大学の八木です。専門は地方財政学で、自治体の政策現場にも強い研究関心を持っています。また、昨年度の学部ゼミでは、空き家問題をとりあげました。この問題は、地方財政学の立場からみても、多くの興味深い論点を含んでいます。本日は、よろしくお願いします。

目指したのは「使える本」

八木　本書を企画されたきっかけはどのようなものでしたか。

北村　この数年間、私は、空き家対策法制の研究をしてきました。法律が制定され施行されたこのときに、市町村行政現場で空き家対策に苦労されている職員の方々をサポートしたいという気持ちが強くありました。そこで、自治体行政担当者とコンサルタントの2人を加えた3人編集体制を組み、構成や内容を検討しました。空家法を直接担当する職員、改正条例の審査をする職員、行政代執行の経験を持つ職員、財産管理制度や相続の実務に詳しい司法書士といった面々にご協力いただき、類書にない多様な執筆陣となりました。

八木　本書は、実務経験が豊かな執筆者を含むことによって、空き家対策の実務上のポイントが適切に取り上げられています。また、私のように実務には携わっていないけれど、空き家問題に関心を寄せている読者にとっても、問題や対策をめぐる論点がもれなく把握できるようになっていると感じます。空家法の解説書は何冊か出版されていますが、そのなかで、本書にはどのような特徴があるのでしょうか。

北村　ほとんどの解説書は、実質的には、総務省と国土交通省が示した基本指針やガイドラインを説明するものです。まさに「国から目線」。しかし、これは、1つの考え方にすぎません。分権時代においては、地域事情に適合的な法令の自主解釈が求められます。

　本書では、私たちが適切ではないと考える国の解釈について、これを批判的に検討して対案を提示しています。空家法以前から条例を制定していた自治体は、その改正が求められますが、具体的な改正方法を、条文を示して提案しているのも特徴的です。行政代執行や利活用の具体例をこれほど多く紹介しているのは、本書だけです。また、ほかの解説書は、条例の意味を十分に理解していません。この点についての踏み込んだ記述をしているのも、本書だけです。

八木　単に条文、同法5条にもとづく基本指針、同法14条14項にもとづくガイドラインの解説に終わっていないということですね。それを超えて、実務に耐えうる「使える本」にしたということでしょうか。

北村　多くの自治体行政職員が執筆に参加し、まさに現場目線で「使える本」を目指しました。もちろん、国土交通省の言う通りにしておいた方が無難と考える実務は承知していますが、政策法務的観点から空家法の実施を論じてみたいという思いがありました。

空家法は分権推進に資するか

八木　空き家条例が多く制定されていた事実から明らかなように、空き家対策の中心は自治体です。そうした中で制定された空家法を、どのように評価していますか。

北村　およそ地方分権時代に制定される国法は、分権配慮的でなければならないというのが憲法の命令です。41条にもとづく立法権も92条「地方自治の本旨」の制約を受けます。その観点からは、そもそも今のような形での法律が必要であったかは疑問です。

　約400の自治体が条例を制定しており、残りの1,300も制定しようと思えばできました。もっとも、地方税法22条との関係で所有者探しのために固定資産税情報が使えるか、略式代執行を条例で規定できるか、といった点について疑義はありました。これは解釈論上の問題ですが、空き家条例のなかでそれを可能にする規定を設けていた自治体もありました。

　条例を制定するかしないか、するとしてどのような内容にするか。法律は、これらに関する自治体の意思を最大限尊重するようなものでなければなりません。そうであれば、法律は自治体が使える「武器」を規定するにとどめ、どれを使うかについては条例で決定できるとすればよかったのです。「市町村は、条例で定めるところにより、……することができる。」というように、選択権を与えればよい。しかし、空家法は、すべての市町村に対して、等しく同じ事務の実施を義務づけてしまいました。前時代的発想です。

八木　内容についても踏み込みすぎて、規律密度が高いという面があるのでしょうか。

北村　分権改革以前に制定された法律ほどではありません。政令は制定されていませんし、省令も実質的内容は規定していません。しかし、例えば、空家等対策計画の内容を具体的に指示するとか協議会の構成員の属性を具体的に指示するとか、法律本則で余計なお世話をしている部分があります。はたして国の役割として決める内容なのか、疑問ですね。

八木　空家等といっても不動産ですから、国の観点から一律に決める必要があるという見方はできませんか。

北村　空家法の規定事項には、そうしたものは見当たりません。国がやるべきは、相続人が多数であるがゆえに市町村が対応に困っている状態を整理する法律の制定、相続財産管理人や不在者財産管理人の選任申立てを市町村長ができるような法律の制定、残余相続財産の国庫帰属がスムーズにいくような法律の制定でしょう。市町村が真に困っていることに対応せず、そこまではやらないでよいことをやってしまったのです。

特定空家等に対する措置にあたって

八木　空家法のもとで措置の対象になるのは、特定空家等です。典型的には、倒壊の可能性があるなど著しく保安上危険な建築物およびその敷地です。それらへの対応の中心的な規定は、14条です。そこでは、助言・指導、勧告、命令、および行政代執行が規定されています。行政代執行は、すでに10件行われていますが、市町村が14条事務を本格的に進めるに当たって、どのようなことがポイントになるのでしょうか。

北村　空家法の実施責任は、1,741の市区町村にあります。そのすべてが同じ法律を実施するのですが、特定空家等の判断基準や14条の各措置を行う際の判断基準については、自治体ごとに違いが出てくるでしょう。

　ガイドラインはあくまで参考資料です。国がこれを詳細に書ききらなかったのは適切でした。これだけを用いて実務ができるわけではありません。そこで、地域の実情に即した基準を持つ必要があります。しかし、1741の市区町村のうち、建築職職員を擁するところは多くありません。そうした実情が明らかであるにもかかわらず、空家法は、全市町村に事務を義務づけました。とりわけ建築職職員がいない市町村において的確な執行を実現するには、都道府県のサポートが不可欠です。空家法8条は、都道府県の援助をたんなる努力義務にしていますが、不適切ですね。立法者は、自分がやっていることの意味がわかっていないように思います。

八木　都道府県の補完的役割が重要ということでしょうか。

北村　その通りです。都道府県は、2015年5月に出されたガイドラインを市町村現場で使える形にカスタマイズする必要がある。市町村は、それを参考にして、自らの基準を作成することになるでしょう。国土交通省と総務省が2015年2月に出した基本指針では、市町村による空家法の実施にあたって都道府県は職員を派遣するとか実施事務の一部を代替執行するといった運用が提案されています。

八木　それは、いわば垂直補完ですね。これに対して、市町村同士の水平補完の可能性はあるのでしょうか。

北村　市のなかには、建築基準法のもとで特定行政庁となって、多くの建築職職員を抱えているところがあります。そうした市が中心になって、そうしたリソースに欠ける市町村から事務委託を受けたり代替執行をしたりするのは、制度上可能です。しかし、「自分のところだけで手が一杯」というのが実情です。

住宅用地特例制度の適用除外を考える

八木　地方財政に関わることとして、空家法14条2項によって、勧告の対象となった特定空家等については、固定資産税や都市計画税における住宅用地特例の適用が除外されることが注目されています。これは、昭和40年代にできた制度です。典型的な場合、適用除外されれば、税額は4.12倍になります。

　しかし、そもそも固定資産税の評価額そのものが低いところでは、それほど目立った税負担の増加にはなりません。それよりも、空き家の除去費のほうが大きいことが、多くの空き家の実態なのではないでしょうか。そこで、本書でも言及されていたように、自治体によっては除去費に対して補助をしたり、一定の条件を満たせば公費による除去を行ったりしているところもあります。

　今回の特例除外の効果については、どのようにお考えでしょうか。

北村　土地の評価額が低い地域ですと、特例が適用除外されても絶対額がそれほど上がるわけではありません。また、仮に住宅用地特例を外されたときには、除却せずに放置すれば命令に移行し、さらに、行政代執行に進みます。しかし、更地になったとしても何も建てなければ商業地等という扱いになりますので、結局4.12倍になる。そうすると、違いは、自主除却か行政代執行による除却か。行政代執行をされた際に請求される費用のほうが高いので、それを示すことで勧告の履行を促すという運用はあるでしょう。

　なお、本来は、空家法が制定されなくても、居住の用に供せない建築物が建っている土地については、住宅用地特例の適用除外をすべきです。市町村がこの点の執行を厳格にせずに、「この制度があるから除却が進まない」といっていたのはおかしいですね。

八木　住宅用地特例は、高度成長期において土地の需要が非常に高まっているなかで、保有課税としての固定資産税の特徴を反映した継続的な税負担や、評価額に連動した税負担の激変を緩和するための措置として設けられたものです。

　ところが、現在は多くの地域で人口減少に直面しており、そのなかで土地や住宅に対する需要が減り、これらが有効に利活用されなくなってきている課題を抱えています。つまり、特例が設けられた時とは、状況が異なってきています。そのような変化を踏まえた上で、空家法をきっかけとして、利活用を促進していく固定資産税のあり方にも目を向けていく必要があると考えます。

　固定資産税の今後という点からみると、空家法による特例の除外がペナルティとして注目されることに対しては、少し視野が狭いようにも感じるのですが、いかがでしょうか。

北村　そもそも元に戻るだけですから、ペナルティではないですね。もっとも、現実には、「元に戻った」ではなく「上がった」と感じるでしょう。

　この措置の前提には、法14条2項勧告がされることがあります。例えば東京23区の、特に都心3区のように、土地利用が活発な地域では、空き地や空き家になっている暇がない。もちろん例外的ケースもありますが、空き家問題は、基本的にはあまり発生しないというのが実情です。

八木　問題の解決において、マーケットの役割が大きいということですね。

北村　その通りです。ただ、とりわけ住宅用途に利用したいと思っていても、それができない場合もあります。住宅用地特例は、制度導入以前から建っていた建物・土地にも適用されます。以前から建っていた建物・土地のなかには、いわゆる既存不適格とか接道問題があるとか囲繞地であるとか、様々なものがあります。住宅用地特例制度は、一律に適用されているものですから、その適用が外されるといっても、そもそも動かしようがない土地は、現実には多く存在しています。ここは何とかしないといけない。しかし、空家法は、特にそうした都市計画法上、あるいは建築基準法上の問題にはノータッチです。

　この点も、国として立法対応すべき事項でした。しかし、空家法は、基本的に空き家条例を表面的に参考にするばかりで、空き家問題を発生させている複雑な法律状況への配慮を欠いている対症療法的法律です。

八木　先ほど固定資産税のあり方に言及したのは、空き家問題にも地域ごとに特徴があるのではないかという、問題関心からでした。

　例えば、住宅密集地では空き家が1つあるだけで、それがもたらす外部不経済が非常に大きくなります。他方で、高齢化が進むことに加えて、急な坂道が多いなどの理由から住み続けることが難しく、結果的に空き家率が高くなっているエリアもあります。これらは状況に違いはあれども、個々の空き家だけでなく、空き家が置かれている地域という単位で、土地や住宅をどう管理していくのかということが、ますます問われることを意味します。

　そうすると、個々の空き家に対して税の影響を考えるだけでなく、本書のはしがきで触れられているような、地域空間管理に対して税をどう考えていくかという論点も求められてくるのではないでしょうか。

北村　それは非常に重要かつ的確なご認識です。右肩上がりの時代には、行け行けどんどんで住宅を作って、そこに上水道を引き、下水道を引きとやっていました。そうしたインフラが十分利用されなくなっている。しかし、メンテナンスのコストは必要だとなっています。そうすると、おっしゃるように、個々の土地、個々の建築物という次元ではなく、コンパクトシティ化と言うならば、その方向に向けてどう誘導していくのかという税制が当然必要になってきます。空きマンションでも同じようなことが言えます。

　集約化して、要らないものは潰してしまったほうが社会的コストは低くなるというのは当然なのですが、そこは土地所有権の制約の限界もある。土地や家屋を収用してまでコンパクトシティ化を実現するだけの公共性があるのかというと、さすがにそこまでは難しい。そこで、それを実現するための政策税制が考えられるのかもしれません。しかし、法律学の世界でも経済学の世界でも、そうしたドラスティックなところにまでは、まだ現実的な議論は行っていません。

空き家対策と地域づくり

八木　インフラやコンパクトシティのお話しが出てきましたが、やはり空き家問題の解決にも、地域づくりが深く関わってきますね。

　これについて2つお聞きしたいことがあります。まず、特定空家等の措置の実施を市町村だけで行うのではなく、問題の認識やリソースの共有化を促すという点で、地域のコミュニティやＮＰＯとの協働も大切になってくると思うのですが、いかがでしょうか。

北村　空き家は、地域コミュニティの中に存在しています。そうすると、地域がその空間をどのように考えるのかが大事になってきます。空き家に関する苦情で最も多いのは、雑草・樹木に関するものです。そうした事象に関しては、当然に所有者との関係がありますが、例えばその方たちと協定を提携してもらい、地域の方が敷地に立ち入り、必要最低限のお守りをすることもありえるでしょう。空家法では、地域コミュニティというのは前面には出ていないのですが、条例によっては、そうした関係に関する規定を設けているものも出てきています。

八木　実態調査などは、市町村が地域のコミュニティやＮＰＯのサポートを得られる領域ではないでしょうか。

北村　実態調査は、空家等対策計画の策定に当たって問題になってきています。計画の作り方は、市町村の裁量です。数百万円をかけてコンサルに丸投げすることもありましょうけれども、できれば地域コミュニティの方と一緒に現地を見て、地域の使い方、その空き家を含めた空間の在り方等も考えていくことも必要ではないでしょうか。

　計画作りにあたっては、自治体に建設系、住宅系の学科を持つ大学があれば、そこの研究室とコラボレーションして、学生さんたちに作業の一部をやっていただく、データを作っていただくということも有用です。たとえば、空家等の認定にあたっては、そんな厳密な作業は不要です。工夫を凝らしながら地域で空き家問題を捉えていくという発想が必要です。

八木　空家等対策計画についてですが、市町村はこれをどのように使えばよいのでしょうか。

北村　地域コミュニティの課題は、空家法の関心事よりもっと広い。したがって、6条計画の射程は、そのすべてに及びません。そこで、この計画策定過程を利用して地域の在り方を考えるのはどうでしょうか。

　空家法6条の計画を狭義の空家計画とすれば、それを含み、さらに地域空間管理の発想を含んだ広義の「大」空家計画を作る。そこに空き家のない空き地を含めてもいいかもしれませんし、住環境という側面からみれば、居住者のいるごみ屋敷も入ってくるかもしれません。ご指摘のように、地域空間管理という観点から考えるのですね。住環境管理計画です。ひたすら空家法に使われるのではなくて、地域のために空家法を使いこなすという姿勢で法律を捉えるのはどうでしょうか。

八木　次に、市町村に大きな役割が期待されていますが、職員や財源の制約もあるなかで、それぞれの自治体が力を発揮していくためには、特定の部局に押し付けるのではなく、地域づくりに関わる部局間の連携が重要になってくるのではないでしょうか。

北村　市町村の部局連携は、とても大切です。空き家条例は、危機管理部門の所管である場合が多かった。空き家のいわば最後の局面だけに焦点を当て、これは危ないですから何とかしろという話になる。

　しかし、住宅は、ある日突然、危ない特定空家等になるわけではありません。近い将来、施設に入るだろう高齢者が居住している状態の時点から空家等の候補になります。なるべく早くにそうした情報を把握して、場合によっては、ちょっとしたリノベーションをして賃貸を予定する。あるいは、外部性を発揮させないような段階で、できるだけマーケットに戻す。もちろんそれぞれのご家庭の事情に入っていくことにはなるのですが、そういう初期段階では、恐らく福祉系の職員の関与が不可欠でしょう。空き家の所有者がご存命であっても、認知症等々の傷病が入っていて、コミュニケーションが取れないという状況が現にあります。そうした場合には、成年後見制度につなげていることが、空き家対策以前に必要になってきます。

　空き家になる前後辺りにおいては、施策の対象は、ご家族やご本人ですから福祉部門でしょう。空家等になって放っておくと雑草が繁茂するとなると、環境部門でしょう。かなり劣化すると建築部門でしょう。このように、空き家の経年変化の状況に応じて、全体として各関係課が入っていく体制が大事です。空家法自体も、空家計画の基本方針の中で、全体的な対応が必要であると言っています。これは実は非常に重要です。現場では、「あれはもう、あの課の話だ」となっていることが多い。空家法については、まさに消極的権限争い。要は、押し付け合いなのです。発言力が1番弱い所に押し付けられるというのが実情です。それについて、そうではないよと言ったのは、基本指針の評価できる点です。

八木　本書では、京都市役所の方々が執筆に関わっています。京都市における部局間の連携をどのように見ておられますか。

北村　京都市は、非常に興味深い自治体です。空家法や空き家施策の担当は、原課と言われる都市系・建築系部門なのですが、そこが法制課と相当に濃密な議論をしています。京都市は、空家法以前に、特徴的な空き家条例を制定していました。建築基準法のもとでの略式代執行の経験もあります。また、これは法律とは関係ありませんが、ゴミ屋敷条例も制定しており、行政代執行までしています。このように、良好な住環境の創出に大きな関心を持ち、自主的法解釈にもとづいて積極的な権限行使もしていました。

　今回そうしたところで、空家法の制定を受けて条例を改正する用意があると聞きました。それならば京都市の発想を踏まえて、条例や空家法運用の1つの形を発信してみたいと考えたのです。原課の方だけではなくて、法制担当の目で条例改正のあり方などを書いているというところも、ほかの解説書にはない本書の特徴になっています。京都市の関係職員の方とは、研究会などを通じて以前から懇意にさせていただいたことは幸いでした。原稿の読み合わせを数回行って調整をした結果、全体として統一感のある書物に仕上がっていると感じます。

八木　本日の対談を通して、空家法では地方分権時代の政策法務のあり方が問われていること、そして空家法を自治体のそれぞれの現場で「使っていく」うえでの可能性や課題を理解することができました。また、地域づくりへの展開の可能性も大変興味深かったです。本書が、空家法解説書としてイチオシであることもよくわかりました。本日はありがとうございました。

（2016年6月11日収録）